ആധാര്‍ ബില്ലിന്‍െറ പരകായപ്രവേശം

രൂക്ഷമായ പ്രതിഷേധങ്ങള്‍ക്കിടയില്‍ ആധാര്‍ ബില്‍, 2016 മണിബില്‍ എന്ന നിലയില്‍ ലോക്സഭ പാസാക്കി. ബില്ലിന്‍െറ സ്വഭാവം അതിന്‍െറ വകുപ്പുകളില്‍ നിന്നുന്നെ മനസ്സിലാക്കിയാലേ, അത് ധനബില്‍ ആക്കിത്തീര്‍ക്കുന്നതിലെ അപകടം വ്യക്തമാകൂ. നിയമത്തിന്‍െറ  ലക്ഷ്യങ്ങള്‍ വെളിവാക്കുന്ന ആമുഖം വളരെ ശ്രദ്ധാപൂര്‍വം തയാറാക്കിയതാണ്. ഇന്ത്യയുടെ  ഏകീകൃത ഫണ്ടില്‍നിന്ന് പണം ചെലവാക്കി നല്‍കുന്ന സബ്സിഡികള്‍, സേവനങ്ങള്‍, ആനുകൂല്യങ്ങള്‍ എന്നിവയുടെ ലക്ഷ്യകേന്ദ്രീകൃതവും ഫലപ്രദവുമായ വിതരണം ആധാര്‍നമ്പര്‍ നല്‍കുന്നതിലൂടെ ഉറപ്പുവരുത്തുകയാണ് ബില്‍. 2010ല്‍ യു.പി.എ അവതരിപ്പിച്ച ബില്ലില്‍നിന്ന് വ്യത്യസ്തമായി സേവനമോ സബ്സിഡിയോ നല്‍കുന്നതിനു നിബന്ധനയായി ആധാര്‍ ആവശ്യപ്പെടാന്‍ ഗവണ്‍മെന്‍റിനു അധികാരമുണ്ട്. ആധാര്‍, വ്യക്തിയുടെ സ്വകാര്യതക്ക് മേലുള്ള കടന്നുകയറ്റമാണോ, ഭരണഘടനാവിധേയമാണോ എന്നതൊക്കെ സുപ്രീംകോടതിയുടെ ഭരണഘടനാ ബെഞ്ച് പരിഗണിക്കണമെന്നു വിധിവന്ന ശേഷമാണ് ബില്‍ അവതരിപ്പിച്ചിരിക്കുന്നത്. ആധാര്‍ കാര്‍ഡിന്‍െറ ഉപയോഗം നിര്‍ബന്ധമാക്കരുത് എന്ന 2015 ഒക്ടോബര്‍ മാസത്തിലെ സുപ്രീംകോടതിയുടെ ഇടക്കാല ഉത്തരവും നിലവിലുണ്ട്.

ബില്ലില്‍ സബ്സിഡികളുടെയും മറ്റും നിര്‍വചനം വളരെ വിശാലമാണെന്ന് മാത്രമല്ല, കേന്ദ്രഗവണ്‍മെന്‍റിന് ഒരു പ്രഖ്യാപനം വഴി ഏതു സേവനവും അവയില്‍ പെടുത്താം. ആധാര്‍ ജനജീവിതത്തെ എങ്ങനെയൊക്കെ സ്വാധീനിക്കാം എന്നത് ഇപ്പോള്‍ പ്രവചിക്കാന്‍പോലും വയ്യ എന്ന് ചുരുക്കം. ആധാര്‍ നേടുക ഇന്ത്യയില്‍ വസിക്കുന്ന ഒരാളുടെ അവകാശമാണെന്ന് ബില്‍ വ്യവസ്ഥചെയ്യുന്നു. ഈ നമ്പര്‍ നേടുന്നതിന്  ഒരാള്‍ നല്‍കേണ്ട വിവരങ്ങള്‍, അവയുടെ ആധികാരികത ഉറപ്പുവരുത്തേണ്ട രീതി എന്നിവ സാമാന്യേന പ്രതിപാദിച്ചിട്ടുണ്ട്. യു.പി.എ ബില്ലിനെ അപേക്ഷിച്ച് ആധാര്‍ നമ്പറിനായി ശേഖരിക്കുന്ന വിവരങ്ങളുടെ ദുരുപയോഗം ചെറുക്കാനുള്ള ചില മുന്‍കരുതലുകള്‍ ഇതില്‍ ഉള്‍പ്പെട്ടിട്ടുമുണ്ട്. പക്ഷേ, ബയോമെട്രിക് ഇന്‍ഫര്‍മേഷന്‍, ജനസംഖ്യാപരമായ വിവരങ്ങള്‍ എന്നിവയുടെ നിര്‍വചനം വിപുലീകരിക്കാനുള്ള അധികാരം യു.ഐ അതോറിറ്റിക്ക് വിട്ടു കൊടുത്തിരിക്കുന്നു ഈ ബില്‍. ഏറ്റവും തന്ത്രപ്രധാനമായ നിര്‍വചനങ്ങളായിരുന്നു ഇവ. പാര്‍ലമെന്‍റുതന്നെ ഇത് നിര്‍വചിക്കാതെ, നിയമപരമായ പിന്‍ബലം ആധാറിനു കൊടുക്കുന്നതു രോഗത്തേക്കാള്‍ ഭയക്കേണ്ട ചികിത്സയാണ്.

അങ്ങനെ പറയാതെ പറയുന്ന കാര്യങ്ങളാണ് ഈ ബില്ലിന്‍െറ മര്‍മം. ആധാറിനെ ചൊല്ലിയുള്ള ഏറ്റവും വലിയ ആകുലത സ്വകാര്യതയിലേക്കുള്ള ഗവണ്‍മെന്‍റിന്‍െറ നുഴഞ്ഞുകയറ്റത്തിനുതകുന്ന കിളിവാതിലുകള്‍ സൃഷ്ടിക്കുന്നു എന്നതാണ്. ആധാര്‍ ബില്ലിന്‍െറ ഉപയോഗം സംബന്ധിച്ച വിവരങ്ങള്‍ എത്രകാലം സൂക്ഷിക്കാം എന്ന് വ്യവസ്ഥചെയ്യാതെ, യു.ഐ അതോറിറ്റിയെ പ്രത്യേക സാഹചര്യങ്ങളില്‍ മറികടക്കാന്‍ കേന്ദ്രഗവണ്‍മെന്‍റിനു അധികാരം നല്‍കി, ബില്‍ ഈ വാതിലുകള്‍ ഇപ്പോഴും തുറന്നു തന്നെയിടുന്നു. ബില്ലിലെ 57ാം വകുപ്പാണ് ഏറ്റവും ജാഗ്രതയോടെ പഠിക്കേണ്ടത്.

മണിബില്‍: ആശയവും പ്രയോഗവും

ഭരണഘടനയുടെ 110ാം അനുച്ഛേദം മണിബില്ലിനെ നിര്‍വചിച്ചിരിക്കുന്നു. പ്രാതിനിധ്യമില്ലാതെ നികുതിപാടില്ല എന്നതാണ് അതിന്‍െറ അടിസ്ഥാനാശയം. നേരിട്ടുള്ള തെരഞ്ഞെടുപ്പിലൂടെ രൂപവത്കരിക്കപ്പെടുന്ന ലോക്സഭയിലേ മണിബില്‍ അവതരിപ്പിക്കാന്‍ കഴിയൂ എന്നത് ഈ തത്ത്വത്തിന്‍െറ പ്രതിഫലനമാണ്. നിയമനിര്‍മാണസഭ പാസാക്കുന്ന നിയമത്തിന്‍െറ  പിന്‍ബലമില്ലാതെ നികുതി ചുമത്താന്‍ പാടില്ല എന്ന 265ാം അനുച്ഛേദവും ഇതേ തത്ത്വപ്രകാരമാണ്. ഭരണനിര്‍വഹണ വിഭാഗത്തിന്‍െറ ആവശ്യപ്രകാരമേ രാജ്യത്തിന്‍െറ ഏകീകൃത ഫണ്ടില്‍നിന്ന് പണം ചെലവഴിക്കാവൂ എന്നത് മറ്റൊരു ഭരണഘടനാതത്വമാണ്. അതുകൊണ്ടാണ് മണിബില്ലിന്‍െറ അവതരണത്തിനു പ്രസിഡന്‍റിന്‍െറ അനുമതി കൂടിയേ തീരൂ എന്ന് നിഷ്കര്‍ഷിച്ചിരിക്കുന്നത്.

മണിബില്‍ ചര്‍ച്ചചെയ്യാമെന്നും ശിപാര്‍ശകള്‍ അറിയിക്കാം എന്നുമല്ലാതെ, രാജ്യസഭക്ക് അതിനുമേല്‍ മറ്റ് അധികാരങ്ങളൊന്നുമില്ല. രാജ്യസഭയുടെ ശിപാര്‍ശകള്‍ ലോക്സഭക്ക് നിരാകരിക്കാം. 14 ദിവസത്തിനകം രാജ്യസഭ മണിബില്‍ പാസാക്കിയില്ളെങ്കില്‍ ലോക്സഭ പാസാക്കിയ നിലയില്‍തന്നെ ബില്‍ പാസായതായി കണക്കാക്കും. 110ാം വകുപ്പില്‍ എണ്ണിപ്പറഞ്ഞ ആറു കാര്യങ്ങളില്‍ നികുതിചുമത്തല്‍, ഈടാക്കല്‍, ഏകീകൃത ഫണ്ടില്‍നിന്നുള്ള പണം ചെലവാക്കല്‍പോലെയുള്ള കാര്യങ്ങള്‍മാത്രം ഉള്‍പ്പെടുന്നു. ഇതിനു അനുബന്ധവും ആനുഷംഗികവുമായ കാര്യങ്ങളും ഇതില്‍ പെടും. ഉദാഹരണത്തിന്, ഒരു പുതിയ നികുതി ചുമത്താന്‍ പാസാക്കുന്ന ഒരു നിയമത്തില്‍, അത് ഈടാക്കുന്നതിന്‍െറ അടിസ്ഥാനം, ചുമതലപ്പെട്ട ഉദ്യോഗസ്ഥര്‍, അപ്പീലിനുള്ള വകുപ്പുകള്‍ എന്നിവയെല്ലാം ഉള്‍പ്പെട്ടെന്നു വരാം.

ഇവയൊക്കെയാണ് ഒരു മണിബില്ലിന് വിഷയമായി ഭവിക്കാവുന്നത്. അനുച്ഛേദത്തില്‍ ഉപയോഗിച്ച ‘only’ എന്ന വാക്കിനു ഇവിടെ വലിയ പ്രസക്തിയുണ്ട്. മണിബില്‍ എന്ന ആശയം ബ്രിട്ടനിലെ പാര്‍ലമെന്‍റ് നിയമം, 1911ന്‍െറ ചുവടുപിടിച്ചുള്ളതാണ്. ഈ വാക്കും അവിടെനിന്നു വന്നതാണ്. ഭരണഘടനാ നിര്‍മാണസഭയില്‍ ഈ വകുപ്പിനെക്കുറിച്ചുള്ള ചര്‍ച്ചക്കിടയില്‍ ഈ വാക്ക് വേണമോ എന്ന ചോദ്യം ഉന്നയിക്കപ്പെട്ടിരുന്നു. ഈ പരിധി നിര്‍ണയിച്ചില്ളെങ്കില്‍, നികുതിയും അതിന്‍െറ ഉപയോഗവുമായി ബന്ധമില്ലാത്ത വിഷയങ്ങള്‍ കൂടി ഒരു ബില്ലില്‍ തിരുകിക്കയറ്റി അതിനെ മണിബില്ലാക്കി മാറ്റി രാജ്യസഭയെ മറികടക്കാന്‍ ഭരണകക്ഷി ശ്രമിക്കുമെന്ന് ചൂണ്ടിക്കാണിക്കപ്പെട്ടു. അതായത്, മണിബില്ലിന്‍െറ വ്യവസ്ഥകള്‍ ദുരുപയോഗം ചെയ്യപ്പെടുമെന്ന അപകടം ഭരണഘടന നിര്‍മാതാക്കള്‍ മുന്‍കൂട്ടിക്കണ്ടിരുന്നു. എന്നാല്‍, അവര്‍ എടുത്ത മുന്‍കരുതലുകള്‍ ഫലപ്രദമായില്ല എന്ന് ഇന്ത്യന്‍ റിപ്പബ്ളിക്കിന്‍െറ ചരിത്രം പറയുന്നു.
മേല്‍ പരാമര്‍ശിച്ച വിഷയങ്ങള്‍ക്ക്് പുറമേ മറ്റു വിഷയങ്ങള്‍കൂടി പരാമര്‍ശിക്കുന്ന ബില്ലുകള്‍ ഫിനാന്‍സ് ബില്ലുകളാണ്. അവ ലോക്സഭയില്‍ മാത്രമേ അവതരിപ്പിച്ചു കൂടൂ എങ്കിലും അവ പാസാക്കുന്നതില്‍ രാജ്യസഭക്കും ലോക്സഭക്കും തുല്യഅധികാരമാണുള്ളത്. ഈ തുല്യതയെ ഭയക്കുകയും ചെറുക്കുകയും ചെയ്യുന്ന ഗവണ്‍മെന്‍റാണ് കേന്ദ്രത്തിലുള്ളത്.

ഫെഡറലിസവും മണിബില്ലും

ബ്രിട്ടനില്‍ പാര്‍ലമെന്‍റ് നിയമം പാസായ കാലയളവില്‍, ബ്രിട്ടനിലെ ഉപരിസഭയായ ഹൗസ് ഓഫ് ലോര്‍ഡ്സിന്‍െറ രൂപവത്കരണം പാരമ്പര്യ, നാമനിര്‍ദേശാധിഷ്ഠിതമായിരുന്നു. തെരഞ്ഞെടുക്കപ്പെട്ട അധോസഭയുടെ, ഹൗസ് ഓഫ് കോമണ്‍സിന് മുമ്പില്‍ ഹൗസ് ഓഫ് ലോര്‍ഡ്സിന്‍െറ അധികാരം വിലങ്ങുതടിയാകരുത് എന്നത് ജനാധിപത്യത്തിന്‍െറ ആവശ്യമായിരുന്നു. എന്നാല്‍ ഇന്ത്യയുടെ, രാജ്യസഭയുടെ കാര്യം വ്യത്യസ്തമാണ്. ഈ വ്യത്യസ്തത പ്രധാനവുമാണ്. നിയമനിര്‍മാണത്തില്‍ സംസ്ഥാനങ്ങളുടെ പ്രാതിനിധ്യമാണ് രാജ്യസഭ ഉറപ്പുവരുത്തുന്നത്. ഇന്ത്യന്‍ ഫെഡറലിസത്തില്‍ രാജ്യസഭയുടെ അധികാരവും പ്രസക്തിയും കാക്കേണ്ടത് ഭരണഘടനയോടു കൂറുപുലര്‍ത്തുന്നവരുടെ ചുമതലയാണ്.

ആധാര്‍ മണിബില്‍ ആകുമ്പോള്‍

ഇനി  57ാം വകുപ്പിലേക്ക് വരാം. ആധാര്‍ നമ്പര്‍ സ്വകാര്യ സ്ഥാപനങ്ങള്‍ക്കും  മറ്റും എന്ത് ഉദ്ദേശ്യത്തിലേക്കും തിരിച്ചറിയലിനുള്ള ഉപാധി എന്ന നിലയില്‍ ഉപയോഗിക്കാം എന്ന് ബില്‍ വ്യവസ്ഥചെയ്യുന്നു. അതിനു നിയമപിന്‍ബലം വേണമെന്നില്ല, അതിനുതകുന്ന കരാര്‍ ഉണ്ടായാലും മതി. ബില്ലില്‍ പതിയിരിക്കുന്ന, ആദ്യം പറഞ്ഞ അപകടങ്ങളെല്ലാം മാറ്റിനിര്‍ത്തിയാലും, ഈ വകുപ്പ് അവഗണിക്കാവുന്നതല്ല. അതാണ് ബില്ലിന്‍െറ യഥാര്‍ഥസ്വഭാവം വെളിവാക്കുന്നത്. 57ാം വകുപ്പ് വന്നതോടെ  ബില്‍ മണിബില്ലിന്‍െറ നിര്‍വചനത്തിനു വെളിയിലായി എന്നതില്‍ തര്‍ക്കത്തിന് വഴിയില്ല. സ്വകാര്യ സ്ഥാപനങ്ങളില്‍ ആധാറിന്‍െറ ഉപയോഗം നിയമവിധേയമാക്കുന്നത്, ഇന്ത്യയുടെ ഏകീകൃത ഫണ്ടില്‍നിന്നുള്ള ലക്ഷ്യാധിഷ്ഠിത സാമ്പത്തികസഹായവിതരണത്തിന് ഒരു നിലക്കും അനുബന്ധമോ ആനുഷംഗികമോ അല്ലല്ളോ. ആ നിലക്ക്, ഈ ബില്‍ യഥാര്‍ഥത്തില്‍ ഒരു ഫിനാന്‍സ്് ബില്ലാണ്. അത് ലോക്സഭയില്‍ മാത്രമേ അവതരിപ്പിക്കാവൂ എങ്കിലും, രാജ്യസഭക്ക് അതില്‍ ഭേദഗതികള്‍ നിര്‍ദേശിക്കാനും നിരാകരിക്കാനുമുള്ള സാധ്യത നിലനിന്നേനെ. സമാനമായൊരു വകുപ്പും യു.പി. എ അവതരിപ്പിച്ച ആധാര്‍ ബില്ലില്‍ ഇല്ലായിരുന്നു എന്നുകൂടി ഓര്‍ക്കുക.

ഭരണഘടനാവിരുദ്ധമായ നിബന്ധനകള്‍ സേവനവിതരണത്തിന് മുന്നുപാധിയാക്കുന്നതു ശരിയല്ല. പ്രശ്നത്തിന്‍െറ ജനാധിപത്യപരവും മനുഷ്യാവകാശപരവുമായ ഗൗരവം ഇവിടെ പരിഗണിക്കപ്പെട്ടിട്ടില്ല.  ഇതൊരു സ്റ്റാന്‍ഡിങ് കമ്മിറ്റിക്ക് വിടണമെന്ന പ്രതിപക്ഷത്തിന്‍െറ ആവശ്യവും നിരാകരിക്കപ്പെട്ടു. ആധാര്‍ ബില്‍ മണിബില്ലായി അവതരിപ്പിക്കുന്നതിനോടുള്ള എതിര്‍പ്പുകള്‍ക്ക് കേന്ദ്രമന്ത്രി അരുണ്‍ ജെയ്റ്റ്ലിയുടെ മറുപടി യു.പി.എ ബില്ലില്‍നിന്ന് അതിനുള്ള വ്യത്യസ്തതകളെ ചൂണ്ടിയായിരുന്നു. ഈ വ്യത്യസ്തതകളും മേല്‍പറഞ്ഞ വിടവുകളും രാജ്യസഭ ചര്‍ച്ചചെയ്യുന്നതിനെ അദ്ദേഹം എന്തിനാണ് ഭയക്കുന്നത്? സബ്സിഡികളുടെ ലക്ഷ്യാധിഷ്ഠിത വിതരണത്തിന്‍െറ മേന്മ എന്തായിരുന്നാലും, പ്രതിപക്ഷത്തിരിക്കെ, അദ്ദേഹം തന്നെ തള്ളിപ്പറഞ്ഞ ആധാര്‍ ബില്ലിനോടുള്ള നിലപാടുമാറ്റം സാധൂകരിക്കേണ്ടത് അദ്ദേഹത്തിന്‍െറയും പാര്‍ട്ടിയുടെയും തന്നെ വിശ്വാസ്യതയുടെ ആവശ്യമായിരുന്നു. മണിബില്‍, മണിബില്‍ എന്നുതന്നെയെന്നു സാക്ഷ്യപ്പെടുത്തേണ്ടത് ലോക്സഭാ സ്പീക്കറാണ്. അത് അന്തിമമാണു താനും. നിയമത്തിന്‍െറ ഭരണഘടനാസാധുത കോടതിക്ക് മുമ്പാകെ വരുന്നതുവരെ, ഈ വിഷയത്തില്‍ ഇനി ഒരു ചര്‍ച്ച അസാധ്യമാണ്.

ഓര്‍ഡിനന്‍സ് എന്ന കുറുക്കുവഴിക്ക് പകരം ഗവണ്‍മെന്‍റ് ഇപ്പോള്‍ അതിലും കുറുതായൊരു വഴി കണ്ടത്തെിയിരിക്കുന്നു. ഇംഗ്ളീഷില്‍ ഇതിനെ ‘fraud on the constitution’  എന്നോ ‘colourable exercise of legislative power’  എന്നോ പറയാമായിരുന്നു. നേരെചൊവ്വേ ചെയ്യാന്‍ കഴിയാത്തൊരു കാര്യം വളഞ്ഞ വഴിയേ ചെയ്യുക എന്ന് വിവക്ഷ. അതുകൊണ്ട് പറയട്ടെ, മണിബില്ലിനു ഇന്ത്യയിലെ എണ്ണം പറഞ്ഞ നിയമജ്ഞരിലൊരാളായ അരുണ്‍ ജെയ്റ്റ്ലി നല്‍കിയ നിര്‍വചനം യാദൃച്ഛികമല്ല, അതിനോട് സമരസപ്പെടാനുമാവില്ല. തങ്ങളുടെ ലക്ഷ്യങ്ങള്‍ക്ക് സമ്മതം മൂളാത്ത ഉള്ളടക്കം ഉണ്ടെന്നതിനാല്‍ രാജ്യസഭയുടെ പ്രസക്തിയത്തെന്നെ ചോദ്യം ചെയ്ത അദ്ദേഹത്തിന്‍െറ രാഷ്ട്രീയനിലപാടുമായി മാത്രമേ ഇതിനു പൊരുത്തമുള്ളൂ.